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《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》解读初探
发布时间2015-02-28 10:12:05  

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《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》

解读初探

通州区民政局  孙立强

《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》(以下称《指导意见》)是新中国成立以来第一个以中央政府的名义发布执行的推进慈善事业发展的文件,具有里程碑意义。针对当前慈善事业发展面临的重点问题和关键环节,《指导意见》明确提出了促进慈善事业健康发展的总体要求、重点举措和保障机制,这将有利于全面调动社会力量参与慈善事业,发挥慈善扶贫济困的积极作用;有利于促进慈善事业与社会救助有效衔接,增强社会力量参与社会救助的积极性;有利于有效解决慈善事业发展过程中存在的困难和问题,促进慈善事业健康发展;有利于进一步加强和改善慈善工作,为民政部门履行促进慈善事业发展职能提供了重要的工作依据。

推进现代慈善事业的发展,需要三种力量共同发力。这三种力量分别为政府的推力,社会组织的活力,以及企业的主力。民政局做为政府职能部门,要很好地用好这三种力量,借势这三种力量,让慈善工作更好地服务于社会、惠及广大的弱势群体。

一、《指导意见》文件的缘起

1、新中国成立后到改革开放以前慈善事业走过曲折发展的道路。在1949年解放以前,慈善组织和慈善事业,在中国有着很长的历史,它作为一种社会价值观曾对当时中国社会统治阶级维护其政权起了不小的作用。近代以来,特别是辛亥革命爆发,中华民国成立以后,伴随着新政权的诞生,政治与经济制度的转变,慈善组织进入了新的发展时期。做为社会的公益组织,凭借其社会救助的功能,慈善组织对当时转型期动荡不安的中国社会产生了重要影响。尤其是在上海这个经济社会最发达的城市,慈善组织充分利用了城市工商经济发展所带来的有利条件,为社会慈善救济的展开,起到了举足轻重的作用。比如说:“中国救济妇孺会”是由浙江旅沪同乡团体专门为了救济被拐妇孺而发起的民间慈善组织;“慈济基金会”是专门救济贫困难民的社团组织,“中国华洋义赈救灾总会”是民国时期较大的民间救灾组织,成立于1921年,终结于1949年,在20多年的时间里获得了很好的声誉。此外,还有一些教会办的学校、育婴堂和支持抗战而组织的一些公益性社会团体等等。

1949年解放后到改革开放期间,由于受意识形态等因素的影响,中国的慈善事业在建国后相当长一段时间内曾中缀、衰息。这期间,中国从事公益慈善渗活动的组织仅有数个地区性的民间组织,且绝大多数都是半官方或官方公益性社会团体(如儿童少年基金会等)。我们的政府对于慈善工作采取的是大包大揽的方式,民间的慈善团体和组织既不允许成立,也不可能参与慈善工作。其结果是“包”也没”包”好,揽也没揽好,在这期间慈善工作发展进度不是很大。

2改革开放以来慈善事业的再次兴起,并呈现螺旋式上升态势,尤其是近几年发展更加迅猛。

改革开放以后,特别是经过文化大革命的十年浩劫,党和政府对新中国成立以来制度模式和各项政策进行了反思和总结,确立了以经济建设为中心,实行改革开放的发展战略,提出了社会主义初级阶段的理论,认识了贫穷不是社会主义,并开始形成一整套系统的中国特色社会主义理论。在逐步推行政治体制改革的在背景下,政府的各项公共职能开始重新组合和调整,在政策上开始允许民间力量投入到社会公益事业中,慈善组织的运作和发展获得了前所未有的宽松环境。政府开始意识到民间慈善力量对于补充政府救济职能的重要作用,鼓励和支持不断壮大的民间力量进入慈善领域。慈善需求和慈善供给正随着经济环境的变化而形成互动之势。比如说目前已经成立的各类公益性慈善组织,如本区的慈善协会、首都慈善联合会等组织,还有企业或个人成立的公募性或非公募性基金会等。

因此,慈善在弥补社会裂痕,救助贫穷急难,扶助弱势群体方面发挥了巨大的作用,它是人类社会古已有之的宝贵文明财富。所以说,改革开放以来慈善事业再次兴起,并呈现螺旋式上升的态势,尤其是近几年发展更加迅猛。

3、中国现代慈善事业正处于起步阶段,出现各种问题,在所难免并不可怕, 发展中的问题,急需得到权威解决。

由于新中国现代慈善事业起步晚,发展滞后,在具体实践中总会出现这样或那样的问题。目前,面临着参与渠道不够畅通、扶持措施不够系统、慈善活动不够规范、社会氛围不够浓厚、监管措施不够完善、与社会救助衔接不够紧密等问题。再加上,慈善组织少,募捐能力低,富人捐者少,甚至还有一些慈善组织假公济私、中饱私囊,在社会造成严重的社会后果,给慈善事业带来了一些负面影响,例如郭美事件等。但是,瑕不掩瑜,慈善就是慈善,慈善就是做好事的,不能因为个别人的行为,玷污了慈善公益的性质。因此,慈善工作要立法立规,要有专门的法规来调节慈善行为。《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》就是我们的行动指南,是我们做好慈善工作方针和政策,是一个权威性质的纲领性文件。

《指导意见》的出台,历时两年的时间,数易其稿,广泛征求意见,又经过实地调研,专家座谈和多方协调,终于磨成一剑。它是我们民政部门今后一定时期内做好慈善工作的行动方略。

二、《指导意见》的结构与内容

   这个《指导意见》共分五个部分,第一部分是“总体要求”,第二部分是“鼓励和支持以扶贫济困为重点开展慈善活动”,第三部分是“培育和规范各类慈善组织”,第四部分是“加强对慈善组织和慈善活动的监督管理”,最后一个部分是“加强对慈善工作的组织领导”。

在这五个部分中,实际上除了了第一个部分和第五部分讲的是总体要求和保障机制以外,第二、三、四部分讲的都是重点任务。

这五个部分重点解决了五个重点问题。一是“慈善事业定位”的问题,二是“慈善行为”的问题,三是“慈善组织”的问题,四是“事业监管”的问题,五是“保障机制”的问题。

  三、关于慈善事业定位

1、慈善事业与公益事业

近年来,由于对外开放和政府的推动,我国慈善公益事业稳步向前,在社会发展中的作用起来越明显,社会团体、民办非企业单位、基金会等三种类型的民间组织都已形成一定规模。那么,慈善事业与公益事业到底有什么区别呢?其实,这两个概念并不是等同的关系,不能简单地认为公益就是慈善。《指导意见》之所以用“慈善”这个名词,而不用“公益”这个名词,说明它们是有不同的地方:

“公益”是“公共的利益”的简称,就字面意义来说,公益事业(public welfare establishments),是指人们直接或间接地为经济、社会和居民生活服务的部门、企业及其设施而所从事的公共利益活动。主要包括自来水生产供应系统、公共交通系统、电气热供应系统、卫生保健系统、文化教育系统、体育娱乐系统、邮电通讯系统、园林绿化系统等。公益事业具有社会性、共享性、外在性、无形性、福利性等特点。 慈善中的“慈”是指长辈对晚辈的爱,“善”是指人与人之间的友爱和互助。慈善事业是人们在没有外在压力的情况下自愿地奉献爱心与援助的行为和从事扶弱济贫的一种社会事业。慈善事业的活动对象、范围、标准和项目,由施善者确定。慈善事业常常采用一定的组织机构来进行,这类从事慈善事业的社会团体和工作机构统称为慈善团体。因此, 我们从上面可以得出以下的结论,公益事业涵盖了慈善事业。公益事业是指众多的社会成员为公共事物谋取利益的事业。而慈善事业是建立在志愿基础上所从事的一种无偿的、对不幸或无助人群的救助行为。

    2、慈善工作要聚焦扶贫济困这个既传统、又核心,也是当下焦点的问题

明白了“慈善”与“公益”的区别,也就清楚了《指导意见》第一部分中关于慈善事业的定位问题,同时,也就清楚了为什么要聚焦“扶贫济困”这个既传统、又核心,也是当下焦点的问题。由于我们还是处于社会主义初级阶段,既有同一地区之间发展不平衡的问题,也存在不同地区之间的差异,再加上我国人口众多,解决民生问题将是在一定时期内的工作重点。《指导意见》中指出,要“突出扶贫济困。鼓励、支持和引导慈善组织和其他社会力量从帮助困难群众解决最直接、最现实、最紧迫的问题入手,在扶贫济困、为困难群众救急解难等领域广泛开展慈善帮扶,与政府的社会救助形成合力,有效发挥重要补充作用。”

    慈善工作聚焦“扶贫济困”,是落实国务院《社会救助暂行办法》的重要内容,是统筹慈善和社会救助两方面资源的需要,是保障和改善困难群众民生的需要,更是促进我国慈善事业健康快速发展的重要要求。

3、慈善去政治化

慈善作为一种思想观念、道德行为和社会事业,体现了人类共同的至善价值取向,是现代人类文明的主要道德成就之一。从本质上来讲,慈善是一种超越性的大爱。

慈善是发自人类生命最本源的东西,彰显着人性最本质的价值,体现着人类对道德至善性的执著追求。慈善超越个人、超越种族,更超越意识形态;超越财富、超越生命、更超越时空。非功利性是慈善超越性的重要体现,也是实现道德至善性的具体准则。非功利性要求不能把个人利益得失作为慈善价值判断标准,也要求人们不能仅仅考虑物质追求,还要注重精神层面的升华。

慈善是人与人之间大爱的传递。作为一项道德事业,慈善的原动力来源于我们每个人内心超越自我的冲动,是纯粹的、不夹杂任何非道德目的的行为。慈善是一种主体的自觉,是自发的自觉自愿的行为。任何政治上的强制和所谓的被慈善、索捐、摊派都与慈善的本质和慈善的志愿精神相悖。要保持慈善的纯洁性和纯粹性,就要保持慈善的民间性。

四、关于慈善行为

在《指导意见》中的第二部分“鼓励和支持以扶贫济困为重点开展慈善活动”,实际上讲的是“关于慈善行为”的问题,它是分为以下五个方面论述的:

1、在实施主体方面,明确了党政机关、企事业单位、人民团体、社会团体、慈善组织、宗教场所、城乡社区以及家庭、个人的角色和作用。在《指导意见》中第二部分第一小节中分七个层次说明的:

“鼓励社会各界以各类社会救助对象为重点,广泛开展扶贫济困、赈灾救孤、扶老助残、助学助医等慈善活动。”

其中:(1)“党政机关、事业单位要广泛动员干部职工积极参与各类慈善活动,发挥带头示范作用。”

2)“工会、共青团、妇联等人民团体要充分发挥密切联系群众的优势,动员社会公众为慈善事业捐赠资金、物资和提供志愿服务等。”

3)“各全国性社会团体在发挥自身优势、开展慈善活动时,要主动接受社会监督,在公开透明、规范管理、服务困难群众等方面作出表率。”

4)“各类慈善组织要进一步面向困难群体开展符合其宗旨的慈善活动。倡导各类企业将慈善精神融入企业文化建设,把参与慈善作为履行社会责任的重要方面,通过捐赠、支持志愿服务、设立基金会等方式,开展形式多样的慈善活动,在更广泛的领域为社会作出贡献。”

5)“鼓励有条件的宗教团体和宗教活动场所依法依规开展各类慈善活动。”

6)“提倡在单位内部、城乡社区开展群众性互助互济活动。”

7)“充分发挥家庭、个人、志愿者在慈善活动中的积极作用。”

以上讲的就是不同实施主体在开展慈善活动中所充当的角色和作用。

2、在参与方式方面,既大力提倡传统的捐款捐物、志愿服务,又鼓励探索近年来出现的股权捐赠、慈善信托等新形式。在《指导意见》中第二部分第二小节是这样说明的:

“鼓励和支持社会公众通过捐款捐物、慈善消费和慈善义演、义拍、义卖、义展、义诊、义赛等方式为困难群众奉献爱心。探索捐赠知识产权收益、技术、股权、有价证券等新型捐赠方式,鼓励设立慈善信托,抓紧制定政策措施,积极推进有条件的地方开展试点。动员社会公众积极参与志愿服务,构建形式多样、内容丰富、机制健全、覆盖城乡的志愿服务体系。”

随着慈善事业的发展,人们除了传统的捐款捐物和志愿者服务等慈善行为以外,一些在市场经济活动中表现为具有特定商品属性的知识产权收益、技术、股权、有价证券等也可以做为慈善捐赠的新方式,从而拓宽了慈善捐赠的领域,为慈善事业提供更多的资金支持。并且,特别提到“慈善信托”这个为慈善融资的新事物。

    其实,慈善信托在西方并不是新鲜事物,早在二、三百年就已经出现了,只不过在我国没有实行起来。在中世纪,由于英国宗教的理念越来越植根于人们的心底,因此,不少人承诺,自己死后将自己的土地等财产捐献于教会,以使教会将这些财产用于慈善事业。主要用于:救济贫困、医治病患、照顾老人、教育儿童等的方面。从某种意义上讲,今日的信托缘起于慈善。如果我们给信托下个定义,就可以这样理解:信托是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的进行管理或者处分的行为。明白了信托的概念,那么也就清楚了慈善信托的性质,它只不过在信托之前加了个定语,具体表述为:慈善信托是指与私益信托相对应、以慈善为目的的一种信托类型,是为将来不特定多数受益人而设立的特殊形式的信托。

慈善信托的财产在国外具有法律赋予的独立性。与委托人所有的其他财产严格区隔,不得归入委托人的固有财产,也不受委托人、受托人财产状况变动的影响即便委托人或受托人发生债务危机,慈善信托的慈善财产基于其独立性将发挥良好的资产隔离作用,降低慈善资产的法律风险

蒙牛集团创始人牛根生在海外设立了一个不可撤销的信托,即Hengxin(恒信)信托。Hengxin(恒信)信托设在瑞士信贷信托公司之下,其任务是在以老牛基金会秘书长雷永胜为主的保护人委员会的指导下,通过给受益人清单中的公益慈善组织拨款的方式开展公益慈善工作。牛根生将其名下的境外蒙牛股权全数转让给该信托公司,由专业团队打理信托资产。201012月,牛根生已将其名下的境外蒙牛股权资产全数转让给Hengxin(恒信)信托,以贡献公益慈善事业。牛根生共捐赠6878万股,相当于上市公司3.96%的股权,这部分股权价值约为14.2亿港元。

又如:SOHO中国基金会设立“SOHO中国助学金”。20147月,SOHO中国助学金向哈佛大学捐赠1500万美元的助学金,用于支持在哈佛读书的中国本科学生。201410SOHO中国助学金向耶鲁大学捐赠1000万美元,用于资助在耶鲁求学的中国学生。“SOHO中国助学金”还将在全球范围内捐助1亿美元助学金,资助在世界一流大学攻读本科的中国贫困学生,未来仍将继续积极寻找更多的合作高校。

从以上例子中,我们不难看出慈善信托具有以下优点:

   (1)更好实现捐赠人意愿,促进大额捐赠落实;

   (2)化解慈善筹资难题,运用金融工具助力慈善事业;

   (3)根据“信托法“规定,信托财产具有独立性,从而可以保障慈善资金安全;

   (4)由于信托管理的专业性,可以实现慈善资产的保值增值。

   (5)避免民间慈善资源流失境外(由于我国没有专门的慈善信托法规,国内一些民间慈善资金不得不投向海外的信托机构)

目前,我国有信托法,但是还没有专门的慈善信托法规。仅有的信托法,也有好多年没有修订了。今后慈善信托法规是溶入信托法之中,还是独立立法,将有待于国家立法机关而定。

3、在工作机制方面,《指导意见》提出建立社会救助信息和慈善资源信息之间的对接机制,统筹社会救助和慈善力量,共同帮扶困难群众。《指导意见》中是这样表述的:

要建立民政部门与其他社会救助管理部门之间的信息共享机制,同时建立和完善民政部门与慈善组织、社会服务机构之间的衔接机制,形成社会救助和慈善资源的信息有效对接。对于经过社会救助后仍需要帮扶的救助对象,民政部门要及时与慈善组织、社会服务机构协商,实现政府救助与社会帮扶有机结合,做到因情施救、各有侧重、互相补充。”

   这说明要在工作机制上加强政府救助与慈善救助的有效衔接,统一调配救助力量资源,加强信息共享,防止各自为政、各救各的和对一个对象重复施救的问题。

4、在税收优惠方面,《指导意见》提出做好落实减免税政策、简化减免税程序等工作。《指导意见》中指出:

“企业发生的公益性捐赠支出,在年度利润总额12%以内的部分,准予在计算应纳税所得额时扣除;个人公益性捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分,可以从其应纳税所得额中扣除。”

同时,《指导意见》中又指出:“研究完善慈善组织企业所得税优惠政策,切实惠及符合条件的慈善组织。对境外向我国境内依法设立的慈善组织无偿捐赠的直接用于慈善事业的物资,在有关法律及政策规定的范围内享受进口税收优惠。”

5、在社会支持方面,鼓励社会各界特别是市场主体为慈善组织、慈善活动提供资金、物资和服务等支持。《指导意见》中指出:

“鼓励企事业单位为慈善活动提供场所和便利条件、按规定给予优惠。倡导金融机构根据慈善事业的特点和需求创新金融产品和服务方式,积极探索金融资本支持慈善事业发展的政策渠道。支持慈善组织为慈善对象购买保险产品,鼓励商业保险公司捐助慈善事业。完善公益广告等平台的管理办法,鼓励新闻媒体为慈善组织的信息公开提供帮助支持和费用优惠。”

    五、关于慈善组织

    1、坚持培育与规范并重。《指导意见》第三部分开头

指出:

   慈善组织是现代慈善事业的重要主体,大力发展各类慈善组织,规范慈善组织行为、确保慈善活动公开透明,是促进慈善事业健康发展的有效保证。”

2、在培育方面,要优先发展具有扶贫济困功能的慈善组织,推动慈善组织加强自我管理,并通过公益创投、政府购买服务等方式提供支持。《指导意见》中说:

“优先发展具有扶贫济困功能的各类慈善组织”。“地方政府和社会力量可通过实施公益创投等多种方式,为初创期慈善组织提供资金支持和能力建设服务”。

上述文字的表述有两层含义:一是要优先发展具有扶贫济困功能的慈善组织,这是《指导意见》反复强调的观点。二是为上述慈善组织提供资金支持。那么,怎么提供资金支持呢?《指导意见》中说:“通过公益创投、政府购买服务等方式提供支持”。由此,我们必须清楚“公益创投”和“政府购买服务”这两个提供资金支持的方式。

    (1)政府购买服务

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,推广政府购买服务,凡属亊务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等形式向社会购买。新一届国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大政府购买服务力度。这项工作的提出无疑为慈善组织提供了新的支持。

政府向社会力量购买服务,就是通过发挥市场机制作用,把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务亊项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量承担,并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

政府向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式,是现代国家行政管理理念和模式的创新,是我国建设服务型政府的必然要求。国际上政府购买服务占社会组织收入比例分别为:发展中国家平均占1/3,发达国家平均占48%,其中德国65%,英国45%,美国40%,日本38%,印度36%,韩国29%。中国比例较低。2012年全国性社团总收入124亿元,政府补助收入只有6.4亿元,占5.2%。差距就是发展空间。差距就是改革红利。政府向社会组织购买服务具有广大的发展空间。

政府购买服务的方式主要有招投标、公益创投、定向购买和补贴等。

    (2)公益创投

    公益创投侧重一个“创”字。是由公益慈善组织发现社会需求,开发设计公益服务项目,向政府、企业或基金会提出项目实施申请,经专家评审同意后,获得主办方项目经费的资助。公益创投在运作方式上类似商业投资行为,它与商业投资本质的区别在于其投资目标的非营利性:公益创投不要求回报,或者将投资回报继续用于公益事业。

为便于理解公益创投,我们通过和公益招标的比较来认识它。公益招标是政府、企业或基金会提出公益项目面后向社会招标,公益组织中标后根据需方的要求提供服务或劳务;而公益创投与其相反,是公益组织提出创新项目后,供政府、企业或基金会选择,选择成功后向公益组织提供创新项目实施所需资金。也就是说,公益招投标根据实际需求提出项目,面向公益组织进行项目招标;而公益创投则更关注社会领域的创新项目,根据创投的项目领域,公益组织自主设计项目参赛。如果通俗解释,可以这样理解:公益创投是公益组织自身有项目、无资金、有能力,即公益组织设计创意项目,通过创意项目被认可后,获得对该项目的资助资金;而公益招投标是公益组织自身无项目、无资金、有能力,即公益组织展示自身承接项目的能力,通过该能力被认可后,获得承接项目的资质,同时获取该项目的配套资金。

公益创投资助项目目前可选择的范围是:1.为老服务项目,包括:为老年人提供助残、助洁、助浴、助行、助医、助急等日间照料和居家养老服务;独居和纯老家庭的结对关爱、心理关怀;老年人的健康干预和健康促进;老年人的维权和文化活动,以及其他满足社区老年人的实际需要和提升生活质量的服务。2.助残服务项目,包括:残障人士的康复;技能培训和就业;社会融入;残障人士家庭支持;残障人士文化娱乐团队建设等服务。3.青少年服务项目,包括;孤残儿童的照料;社区青少年志愿者服务;社区青少年帮教;课外教育;外来务工子弟的助学帮困等服务。4.救助帮困服务项目,包括:流浪乞讨人员慈善救助;支出性贫困家庭的救助帮困;为生活困难的居民家庭提供综合帮扶和志愿者服务等。5.其他公益服务项目,包括:其他有利于弘扬志愿者精神,有利于维护社区稳定和社会和谐的服务。

可见,如果从公益招投标和公益创投资助项目范围来看,两者实际上都是根据福利彩票公益金的使用规定,遵循“扶老、助残、救孤、济困”的宗旨,主要用于资助为老年人、残疾人、孤儿和有特殊困难的人群服务的社会福利设施建设和受助对象直接受益的项目。同时,对公众关注、有利于弘扬社会主义精神文明、能体现扶弱济困宗旨的其他社会公益事业给予适当资助。

为组织好公益创投工作,我们民政部门将以后要成立的慈善基金会,可以参考以下操作方法:

(1)民政局成立公益创投活劢领导小组。由民政局主要领导任组长,分管局长任副组长,成员包括有关职能部门和机构的相关人员。领导小组下设办公室,由有关职能部门负责人任办公室主任。领导小组负责公益创投项目的审批、公益创投活动指导和监督,并负责公益创投活动的投诉处理。

(2)委托承办单位负责创投工作。承办单位可聘请专业机构为公益创投活动合作单位,委托其负责项目申请书、项目预算表等设计开发;委托其聘请相关专业人士、慈善公益专家组成项目评审委员会,负责公益创投项目的书面评审和现场评审;委托其负责项目申报的培训、项目个性化辅导和能力培训。

(3)聘请督导及成立评估委员会。由承办单位聘请相关人士担任项目督导,成立评估委员会。评估委员会负责开展公益创投项目的指导、监督和中、终期评估。评估委员会主任由承办单位负责人兼任。

随着社会的不断向前发展,政府购买社会组织服务的方式也在不断的创新,目前在西方国家就出现了政府购买服务的创新模式,即社会影响力债券。所谓社会影响力债券就是

社会组织在政府的授权下,通过向社会发放债券从而募集资金用以社会服务项目的一种金融手段。 例如英国短期服刑人员重复犯罪的社会问题就是一个实例:

据英国审计署公布的一份报告显示,重庆时时彩软件哪个好:60%-70%的短期服刑人员会在刑满后的一年内再次犯罪,由此造成的损失高达每年100亿英镑。 在2010年,英国的司法部门通过政府购买服务的方式,与一家专门致力于预防和减少犯罪的社会公益组织签定协议,为3000名刑期少于一年的犯人提供各类有助于他们回归社会的服务。要求出狱四年时间里,重复犯罪率降至7.5% ,购买服务所需花费高达500万英镑。如果按照传统的政府购买服务的方式,把这笔钱分期给拨给这家社会公益组织,让他们来具体实施,最后是不是能达到重复犯罪所设定的指标,政府无法控制。如果达到预期目标,政府的钱没有白花,而达不到预期目标,所投入的钱就打水漂了。为此,这家专门的公益组织,通过设计出的“社会效益债券向17名私人投资者募集资金做为项目实施的费用。如果在规定的时间内,重复犯罪率下降至7.5%,那么这些投资者将可以从政府那里获得一定的投资回报,而且犯罪率下降得越多,投资回报率也就会越高。这样就解决了政府怕投入资金以后达不到预期目标,社会组织怕事先不给钱无法实施计划的两难的境界。此项目实施的效果是:降低了再犯罪率,解决了多年社会问题,政府根据实际效果支付了资金,并降低了资金支付风险,社会组织和个人有了经济回报。

顺便说一句,社会组织在社会治理和社会建设中具有不可替代的作用,美国学者、现代管理学之父彼得.德鲁克曾经说过:21世纪将是一个社会组织的世纪。当经济、金融和信息愈加国际化的时候,社区就更加重要,只有社会领域的非营利组织在社区内工作,让他们充分探索社区,动员社区的资源,一定会解决社区更多的问题。

因此,大力发展社会组织,让社会组织有序健康发展,并充分发挥其作用,才能解决更多的社会问题。社会问题解决的越多,我们的社会才会越稳定。

3、在规范方面,提出了三个要求:首先是规范募捐行为,明确具备公募资格的组织和不具备公募资格的组织、机构、个人各自的权限和行为方式,对网络募捐等新型募捐也提出了要求;其次是规范款物使用,对慈善组织如何使用募得款物提出严格要求;最后是要求慈善组织做好信息公开,从信息公开内容、时限和途径3个方面作出规定。

1)《指导意见》中对具备公募资格的组织和不具备公募资格的组织、机构、个人各自的权限和行为方式,以及对网络募捐等新型募捐也提出的要求是:

“具有公募资格的慈善组织,面向社会开展的募捐活动应与其宗旨、业务范围相一致;新闻媒体、企事业单位等和不具有公募资格的慈善组织,以慈善名义开展募捐活动的,必须联合具有公募资格的组织进行;广播、电视、报刊及互联网信息服务提供者、电信运营商,应当对利用其平台发起募捐活动的慈善组织的合法性进行验证,包括查验登记证书、募捐主体资格证明材料。慈善组织要加强对募捐活动的管理,向捐赠者开具捐赠票据,开展项目所需成本要按规定列支并向捐赠人说明。任何组织和个人不得以慈善名义敛财。”

2在规范款物使用时,对慈善组织如何使用募得款物提出严格要求;

“慈善组织应将募得款物按照协议或承诺,及时用于相关慈善项目,除不可抗力或捐赠人同意外,不得以任何理由延误。未经捐赠人同意,不得擅自更改款物用途。”

3要求慈善组织做好信息公开,从信息公开内容、时限和途径3个方面作出规定:

从信息内容公开的要求是:

“慈善组织应向社会公开组织章程、组织机构代码、登记证书号码、负责人信息、年度工作报告、经审计的财务会计报告和开展募捐、接受捐赠、捐赠款物使用、慈善项目实施、资产保值增值等情况以及依法应当公开的其他信息。信息公开应当真实、准确、完整、及时,不得有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏。对于涉及国家安全、个人隐私等依法不予公开的信息和捐赠人或受益人与慈善组织协议约定不得公开的信息,不得公开。慈善组织不予公开的信息,应当接受政府有关部门的监督检查。”

从时限公开的要求是:

“慈善组织应及时公开款物募集情况,募捐周期大于6个月的,应当每3个月向社会公开一次,募捐活动结束后3个月内应全面公开;应及时公开慈善项目运作、受赠款物的使用情况,项目运行周期大于6个月的,应当每3个月向社会公开一次,项目结束后3个月内应全面公开。”

从公开途径的要求是:

“慈善组织应通过自身官方网站或批准其登记的民政部门认可的信息网站进行信息发布;应向社会公开联系方式,及时回应捐赠人及利益相关方的询问。慈善组织应对其公开信息和答复信息的真实性负责。”

六、关于监督管理

1、提出构建由行政监管、行业自律和社会监督相结合的综合监管体系

在行政监管方面,民政部门要执行慈善组织年检制度、评估制度、日常监督检查制度、重大慈善项目专项检查制度、慈善组织及其负责人信用记录制度、抽查审计制度、慈善信息公开等7项制度;财政、税务、审计以及其他相关部门也要在各自职责范围内对慈善组织和慈善活动进行监督管理。《指导意见》指出:

“民政部门要严格执行慈善组织年检制度和评估制度。要围绕慈善组织募捐活动、财产管理和使用、信息公开等内容,建立健全并落实日常监督检查制度、重大慈善项目专项检查制度、慈善组织及其负责人信用记录制度,并依法对违法违规行为进行处罚。财政、税务部门要依法对慈善组织的财务会计、享受税收优惠和使用公益事业捐赠统一票据等情况进行监督管理。其他政府部门要在各自职责范围内对慈善组织和慈善活动进行监督管理。”政府民政部门在公开监督管理信息方面要做的工作是:“民政部门要通过信息网站等途径向社会公开慈善事业发展和慈善组织、慈善活动相关信息,具体包括各类慈善组织名单及其设立、变更、评估、年检、注销、撤销登记信息和政府扶持鼓励政策措施、购买社会组织服务信息、受奖励及处罚信息、本行政区域慈善事业发展年度统计信息以及依法应当公开的其他信息。”

在行业自律方面,推动建立慈善领域联合型、行业性组织,建立健全行业标准和行为准则,增强行业自我约束和管理能力。《指导意见》中指出;

“要推动建立慈善领域联合型、行业性组织,建立健全行业标准和行为准则,增强行业自我约束、自我管理、自我监督能力。鼓励第三方专业机构根据民政部门委托,按照民政部门制定的评估规程和评估指标,对慈善组织开展评估。相关政府部门要将评估结果作为政府购买服务、评选表彰的参考依据。”

在社会监督方面,畅通社会公众对不良慈善行为的投诉举报渠道,鼓励捐赠人对捐赠财产的使用进行监督,支持新闻媒体开展舆论监督。《指导意见》中指出:

“任何单位或个人发现任何组织或个人在慈善活动中有违法违规行为的,可以向该组织或个人所属的慈善领域联合型、行业性组织投诉,或向民政部门及其他政府部门举报。相关行业性组织要依据行业自律规则,在职责范围内及时协调处理投诉事宜。相关政府部门要在各自职责范围内及时调查核实,情况属实的要依法查处。切实保障捐赠人对捐赠财产使用情况的监督权利,捐赠人对慈善组织、其他受赠主体和受益人使用捐赠财产持有异议的,除向有关方面投诉举报外,还可以依法向人民法院提起诉讼。支持新闻媒体对慈善组织、慈善活动进行监督,对违法违规及不良现象和行为进行曝光,充分发挥舆论监督作用。”

2、《指导意见》还提出了建立健全责任追究制度。具体内容是这样规定的:

“民政部门作为慈善事业主管部门,要会同有关部门建立健全责任追究制度。对慈善组织按照“谁登记、谁管理”的原则,由批准登记的民政部门会同有关部门对其违规开展募捐活动、违反约定使用捐赠款物、拒不履行信息公开责任、资助或从事危害国家安全和公共利益活动等违法违规行为依法进行查处;对于慈善组织或其负责人的负面信用记录,要予以曝光。对其他社会组织和个人按照属地管辖的原则,由所在地的民政部门会同有关部门对其以慈善为名组织实施的违反法律法规、违背公序良俗的行为和无正当理由拒不兑现或不完全兑现捐赠承诺、以诽谤造谣等方式损害慈善组织及其从业人员声誉等其他违法违规行为依法及时查处。对政府有关部门及其工作人员滥用职权、徇私舞弊或者玩忽职守、敷衍塞责造成严重后果的,要依法追究责任。

七、关于保障机制

加强领导,健全慈善事业健康发展的长效机制。《指导意见》从组织协调、人才培养、表彰奖励、扩大宣传等4个方面提出了多项措施。

1、对于组织协调方面的措施,《指导意见》指出:

“各级政府要将发展慈善事业作为社会建设的重要内容,纳入国民经济和社会发展总体规划和相关专项规划,加强慈善与社会救助、社会福利、社会保险等社会保障制度的衔接。各有关部门要建立健全慈善工作组织协调机制,及时解决慈善事业发展中遇到的突出困难和问题。”

2、对于人才培养方面的措施,《指导意见》指出:

“要加快培养慈善事业发展急需的理论研究、高级管理、项目实施、专业服务和宣传推广等人才。加强慈善从业人员劳动权益保护和职业教育培训,逐步建立健全以慈善从业人员职称评定、信用记录、社会保险等为主要内容的人力资源管理体系,合理确定慈善行业工作人员工资待遇水平。”

3、对于表彰奖励方面的措施,《指导意见》指出:

“国家对为慈善事业发展作出突出贡献、社会影响较大的个人、法人或者组织予以表彰。民政部要根据慈善事业发展的实际情况,及时修订完善“中华慈善奖”评选表彰办法,组织实施好评选表彰工作,在全社会营造良好的慈善氛围。各省(区、市)人民政府可按国家有关规定建立慈善表彰奖励制度。要抓紧出台有关措施,完善公民志愿服务记录制度,按照国家有关规定建立完善志愿者嘉许和回馈制度,鼓励更多的人参加志愿服务活动。”

4、对于扩大宣传方面的措施,《指导意见》指出:

“要充分利用报刊、广播、电视等媒体和互联网,以群众喜闻乐见的方式,大力宣传各类慈行善举和正面典型,以及慈善事业在服务困难群众、促进社会文明进步等方面的积极贡献,引导社会公众关心慈善、支持慈善、参与慈善。要着力推动慈善文化进机关、进企业、进学校、进社区、进乡村,弘扬中华民族团结友爱、互助共济的传统美德,为慈善事业发展营造良好社会氛围。”

以上是本人对《国务院关于促进慈善事业健康发展的导意见》和初步解读,不妥之处请给予指正。

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